El ejercicio del gobierno y sus instrumentos son dinámicos. Desde Uruk
hasta nuestros días no se gobierna bajo los mismos parámetros ni a los mismos
ciudadanos. El concepto de progreso ha venido delimitando el modo de vivir en
sociedad, y por ende, la manera en cómo los administradores públicos definen,
deciden e implementan las políticas.
Si uno se preguntara en la actualidad ¿Con que instrumentos se
gobierna?, lo más probable es que uno se halle con frecuencia con dos
respuestas: las leyes y las políticas. Las políticas públicas resultan así una
acción del Gobierno.
En sentido común, las políticas públicas no son más que una herramienta
de los administradores en el ejercicio de gobernar para manifestar el gobierno.
En esta aproximación inicial hay un detalle importante: ¿Las políticas públicas
son un instrumento exclusivo del Gobierno?
Pues sí y no.
No, en tanto que las políticas públicas son acciones colectivas, es
decir, son el resultado –idealmente- de acuerdos entre voluntariados de
distinta naturaleza. Su curso es expresión del entendimiento de distintos
actores. Esta impresión nos daría a entender que es un instrumento consecuente a una interpretación
colectiva, y por lo tanto, a pesar que proviene desde el gobierno, previamente
es el resultado de actores relacionados con éste.
Por otro lado, son un instrumento exclusivo de los gobiernos en el
entendido de que las políticas públicas tienen que ver fundamentalmente con
acciones de naturaleza pública en las que interviene el poder legítimo. Las
políticas públicas pueden distribuir servicios, incentivar comportamientos,
prohibir acciones privadas, imponer costes (Ballart y Ramió: 2000) Es decir,
suponen que su origen sea legítimo, lo que las hace instrumento exclusivo del
gobierno.
Otra consideración importante en ésta aproximación tiene que ver con
quién es instrumento de quién, es decir, es el gobierno un instrumento de las
políticas públicas, o, son las políticas públicas un instrumento del gobierno.
Nuevamente la respuesta es sí y no. El planteamiento de que el gobierno es un
instrumento de las políticas públicas tiene que ver con la naturelaza
diferencial entre política y políticas públicas. Como bien sabemos, ambas
tienen que ver con el poder social o poder en la sociedad, pero la política es
concerniente al poder en general, sin especificidad unívoca en las políticas
públicas. La política en esta interpretación puede ser analizada como la
búsqueda de establecer políticas públicas sobre determinados temas e influir en
ellos. El objetivo de los políticos, si distingo de ideologías, es establecer
sus políticas o bloquear aquellas con las que discrepan. Quienes quieren el
gobierno, quieren políticas públicas. Bajo ésta concepción diferencial es
cuando el gobierno se convierte en instrumento de las políticas públicas
(Lahera: 2004)
Por otra parte, las políticas públicas son instrumento del gobierno en
tanto que resultan las acciones fundamentales que dispone para su ejercicio y
legitimación social. En esta consideración, las políticas publicas son un
instrumento del gobierno debido a que brindan –con suerte y en no siempre en su
mayoría- una segunda etapa de legitimidad, la social. Si bien los gobiernos son
el resultado de expresiones democráticas, ésta legitimidad debe verse
constantemente reforzada por las acciones del gobierno. Las políticas públicas
son en esta concepción acciones legitimadoras del gobierno en su cotidianidad
en tanto que diseñan y ofrecen bienes y servicios que contribuyen en su
confianza y vigencia.
No obstante, y a pesar de esta instrumentalización bidireccional, puede
presentarse en determinados sistemas políticos la inexistencia de una de ellas,
generando esto un impacto negativo en el resultado ulterior. Donde existe la
política sin propuestas de políticas públicas, el poder del sistema político
está concentrado, generando esto como consecuencia que donde exista la política
sin políticas públicas, la demagogia sea un factor constante. A su vez, pueden
haber políticas públicas que desconsideren la política, lo que debilita la
gobernabilidad social (Idem: 2004)
Lo expuesto hasta ahora nos parece relevante porque aclara las ideas
iniciales que se nos ocurren para definir lo que es política pública.
Comúnmente partimos afirmando que”Son acciones del gobierno para…” o “ Es un
instrumento de los gobiernos…”. Por ello, queremos compartir la siguiente
definición: Las políticas públicas son programas de acción que tratan de
enfrentar, mediante distintas acciones, los problemas y contradicciones existentes
en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico determinado (Gomá y
Subiráts en Velasco, M: 1 pp).
Compartimos esta definición por que creemos que con ella; en primer
lugar, supera los errores iniciales que se nos vienen a la cabeza cuando queremos
definir que es una política pública, obvia el origen de la política y la
relación en su instrumentalización; en segundo lugar, se distingue a si misma
de otras acciones que son parte de las políticas públicas, pero que no son
políticas públicas necesariamente, circunscribe en ella distantas acciones –
apelando a planes y proyectos seguramente- que son parte de las políticas pero
que empírica y teóricamente no lo son; y por último, distingue la necesidad de
las políticas más alla de los problemas justificándolas también en las
contradicciones, permitiendo con ello que su rango de acción sea mucho mayor al
de la exclusividad de los problemas.
Partiendo de esta definición, podemos agregar otras consideraciones
importantes relacionadas con el estudio, interpretación y enfoque de las
políticas públicas. El estudio de éstas podemos decir que es de corta data, a
pesar de que seguramente si incursionamos en anacronismos históricos y
políticos, podríamos conseguir iniciativas de naturaleza similar a lo que
conocemos como políticas públicas desde la formación de los Estado-Nación. No
obstante, esta metodología de acción de la ciencia política y de los estudios
militares es de finales del siglo XX. Con su origen ya partían las diferencias
sobre el acento que debía dársele a ésta metodología. Para el mundo anglosajón
el énfasis estaba en la arena política y el diseño, mientras que para Europa el
hincapié recaía sobre los procesos y resultados. Esto hace que para el estudio
y análisis de las políticas públicas existan diversas metodologías en su
abordaje dentro de la misma ciencia política.
En este número importante de categorías de análisis de las políticas
públicas esta la de los autores Hogwood y Gunn (1981). Para ellos, esta metodología puede estudiarse
mediante: El análisis de contenido; el análisis del proceso; el estudio de
productos; la evaluación; información; análisis, y por último la defensa. Junto
a éstos autores, también esta el enfoque de Laswell que data de 1971 que
distingue en el estudio de las políticas las acciones orientadas a obtener
conocimiento del proceso u obtener
conocimiento útiles para el proceso
(Laswell en Velasco M; 3 pp)
Pero como puede verse, estas metodologías para el estudio de las
políticas públicas colocan el énfasis en el proceso. Son metodologías que
estudian los procesos de las políticas públicas. Pero las políticas públicas
también podemos observarlas desde otras perspectivas, por ejemplo,
considerándolas por niveles. Es decir, podemos analizar las políticas públicas
en su relación el sistema político (maso); podemos analizarlas en su contenido
prestando atención al origen y desarrollo de la política, o (meso); podemos
analizarlas prestando atención en algunos elementos concretos de la política,
ya sea la evaluación, el diseño, la implementación (micro).
Lo fundamental para quienes elaboran políticas públicas o los decisores
de éstas, recae en la capacidad sustantiva de abarcar la mayor parte de la
realidad posible y la de distinguir en ésta las principales amenazas para el
entorno donde se aspira implementar la acción, teniendo como base de análisis
el alcance económico para la efectiva realización. Si nos preguntarán cuales
elementos resultan en la actualidad los más importantes para definir lo que es
una buena política pública en América Latina y el Caribe, aseveraríamos que son
la viabilidad política, la factibilidad económica y el impacto
socio-desarrollista los fundamentales en la región para conocer cuando es buena
una política pública.
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